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解決物業管理、糾紛問題出路何在?

發布時間:2015.10.08  信息來源:人民日報  作者:人民日報

生活小區物業管理存在的問題
解決物業管理、糾紛問題出路何在?
業主與物業的平等關系得先建立起來

 

  受訪嘉賓:陳幽泓(中國人民大學公共政策研究院副教授、和諧社區發展中心主任)
  采訪者:本報記者 趙蓓蓓

  在社區逐步建立起協商民主的制度與程序,養成尊重契約和規則的民主習慣,是當今的迫切需要

  記者:我們人民日報讀者來信版近期針對“生活小區物業管理存在的問題”做了系列報道。從讀者來信以及近些年媒體的相關報道可以看出,目前這方面的問題在我國住宅小區大量存在著。您是專門研究公共政策、財產權與社區治理、糾紛與沖突解決的學者,在您看來,目前我國住宅小區物業管理方面主要存在哪些問題?糾紛與沖突主要集中在哪些方面?
  陳幽泓:安居樂業、衣食住行是民生基本需求,當今住宅小區管理主要是在安居方面出了問題。以北京為例,2005年在市人大主持下由市建委、市民政局調研概括了社區物業管理四大問題:開發商、物業的遺留問題突出,嚴重影響物業管理;業主大會成立缺乏有效組織,運行困難;業主委員會與社區居委會關系沒有從根本上理順,業主自律機制不完善;物業管理企業服務不規范,與居民需求有較大差距。2014年北京市法制辦的報告顯示,開發遺留問題仍是投訴和糾紛最多且很難解決的問題。業主找不到發泄點,無從排解,常會在小區矛盾糾紛達到不可調和的情況下要求成立業委會。通常處于矛盾對立兩方的業主和物業企業互不信任,這極大影響了物業管理的正常運作。業主組織與其他權利主體如居委會等之間權責利關系不順,也存在諸多摩擦與矛盾。
  記者:您曾說過,社區自治是國家現代化的搖籃。事實上,大量新興有產者——業主的產生,使社區自治有了內在的動力。但在現實中,作為小區自治重要形式的業主大會和業主委員會,其成立、運作還有不少阻力和困難。據您了解,這些阻力和困難形成的原因何在?
  陳幽泓:小區是國家的縮影,是一個小社會,是行政關系、商業關系和社會關系的終端匯合處,國家現代化進程中的很多問題都會表現其中。業主組織在成立前后,都面對這些難題: 法律的不完善及難以實施、政府的過分干預或不作為、商業不規范甚至欺詐、業主自身搭便車甚至內部紛爭等。
  對于小區物業事務,當前我國法律法規建立的業主一人一票的雙重投票決策機制以及業主大會/業委會兩層架構的共同管理制度,具有現代民主的特征,非常有意義。但是,從管理學角度看,這兩個層次間幾個人的業委會面對上千人的業主大會,超出了有效管理幅度的“規模原則”,必須發展出內部治理的分層機制。否則,集團越大,成員表達的機會就越少。業主若缺乏意見的充分溝通、醞釀,投票就失去民主意義,就容易使小區議事陷于業主不同派系間無謂的內部紛爭之中。
  在業主物權事務之外,小區治理中還有其他公共事務,也有其他主體在起作用。目前,無論是業主之間還是物業管理事務的甲乙方之間,或者社區多元主體之間,多元參與、協同共治的制度機制尚未形成。一些小區業委會成立后,隨即陷入與物業公司的爭斗之中,這使得多數街道鄉鎮對成立業主大會的積極性不高,甚至有地方政府部門出臺文件提出以居委會取代業委會。同時,開發商若不提供發起時所需資料,業主組織就難以成立。
  在社區逐步建立起協商民主的制度與程序,養成尊重契約和規則的民主習慣,是當今的迫切需要,也應是長期努力的方向。
  記者:目前全國小區成立業委會的有多少?業主組織的發展狀態、工作狀態如何?
  陳幽泓:民政部副部長顧朝曦在2015年第16期《求是》雜志上發表的文章中曾提到,全國“22%的社區建立業主委員會”,這與我們十多年觀察研究的經驗數據相吻合。
  作為一個自生自發的草根組織,業主組織目前處于初級發展狀態,能夠保持正常運作都很難。業主組織既未在國家行政體制末端的基層群眾自治組織范疇,也未納入民政系統的法人制社會組織管理體制,長期以來處于體制邊緣,導致相當部分業委會自生自滅。
近幾年,各地業主建立起橫向組織,以業主協會、聯誼會、論壇等名義開展活動。通過這種方式,業主可進行橫向交流、求助、互助、取經、研討、呼吁等,使得民間的聲音被傳達放大,使得問題即使不能解決也能為社會所知,逐步促成解決問題的社會共識,最后擺到了決策者和立法者的桌子上,成為政府必須回應的問題。如今這些非正式組織的功用正逐漸獲得政府認可,其中部分已經以業主委員協會、業主委員會聯合會等名義在民政部門注冊,形成類似企業商協會的新生組織,在政府指導和培育下承擔起互助和自律的功能,幫助業主組織走出自生自滅的原生狀態。

  建立業主、物業兩個平等主體的正常關系,才能找到低成本解決物業糾紛的根本出路
  記者:物業費是業主與物業公司產生糾紛的常見原因之一。一些業主以物業公司收費高、服務差等理由拖欠甚至拒繳物業費,令物業公司頗感頭痛。如何解決這類糾紛?
  陳幽泓:物業費糾紛歸根結底在于市場機制與民事活動中的合同關系出了問題。第一,合同是否為甲乙雙方真實意思的體現?第二,合同是否為甲乙雙方尊重和履行?第三,如何有效解決違約問題?
  業主組織長期缺位,業主花錢花得不明不白,也沒有正常咨詢和談判的渠道,有了任何問題,常以欠費為手段進行意思表達。北京市政府有關部門報告曾指出,住宅小區中物業糾紛數量太多,現有的解決途徑都窮于應對。北京曾考慮建立小額法庭專門處理物業費訴訟,深圳正在嘗試建立業主與物企的誠信制度。但無論如何,物業管理中甲乙方關系的重構,是解決物業糾紛的根本。按照民法的思路,建立兩個平等主體的正常關系才能找到低成本解決物業糾紛的根本出路。
  記者:現實中,業主要求更換物業公司,往往會遭遇這樣的情況——物業公司打擊報復或跑路,導致被打擊報復者或小區業主的生活陷入困境。這種時候,政府的責任在哪里?
  陳幽泓:政府責任在于維護秩序:法律秩序、市場秩序、社會秩序。當任何突破秩序底線的行為發生時,政府必須出手。政府不出手,個別現象就可能演變成普遍現象。目前,在全國范圍,物業項目交接已成為物業糾紛中沖突烈度最高、對社會安定影響最大的事件領域。但政府究竟該何時出手、如何出手?建議通過研究,制定權力和責任清單并付諸實施。
  除政府保障措施外,還需構建民事制度保障。北京市在2010年專門針對物業項目的更換制定了政策文件和相應制度,引入社會化第三方機構協助物業項目交接。文件對物業項目交接中“拒不撤出物業管理區域” 和“強行接管”等行為禁則做了定義,規定了交接主體、各方義務、程序、告知方式和交接協議簽訂,交接起算時間、權利和責任分界點、交接內容、交接查驗方法標準、債權債務處理、爭議解決方式和罰則等內容。這些都是有益的制度創建。

  培育、扶助業主組織,使其健康成長、良性運轉是主要途徑
  記者:私搭亂建是許多小區普遍存在的問題,也是物業管理的一大難題。業主投訴后,物業往往說沒有執法權,有執法權的部門往往又推托不管。這樣的狀態該如何改變?
  陳幽泓:私搭亂建具有多發性、蠶食式、防不勝防之特點,它侵犯小區內共有部分財產,破壞居住環境。這些行為,除了近鄰之間,很難及時發現,也只有作為物權主體和物業管理甲方的業主組織,才有動機也有權利去制止。培育、扶助業主組織,使其健康成長、良性運轉,是有效遏制、逐步解決這一難題的根本之道。
  記者:目前物業服務企業方面存在的主要問題是什么?該如何改善?
  答:物業服務企業方面的問題源自物業管理制度自身的缺陷。這一缺陷是在“前期物業管理階段”開始形成的。
  開發商銷售房屋時,業主組織尚未出現,開發商直接與物業企業簽訂物業服務合同。同時,物業企業也從開發商那里接手了小區共有部分財產的管理維護和占用。由于開發商、物業企業等既得利益關系的存在,加之業主組織成立難,這個過渡階段常被固化和無限期維持下去,導致物業管理制度中甲乙方經濟關系的長期錯位。
  但是,物業服務企業不僅接手了小區共有財產,也接手了開發商遺留的大量難以解決的質量問題。當業主對物業企業的服務和收費不了解、不滿意時,業主就以欠費應對。物業服務企業想解決欠費、提高物業費,在甲方缺位的情況下也難以有效解決。
  需要采取盡快結束“前期物業管理”階段的多種舉措,促使業主組織和物業企業雙方在真實意思表達的情況下簽訂合同,讓錯位的甲乙方關系回歸原位,這樣才能使物業管理服務活動中扭曲的環節逐漸走上正軌。當業主可以行使選擇和決策權利時,物業服務的買方市場將逐漸出現。市場競爭的力量發生作用,物業企業才能通過服務實現應有的價值。
  記者:要維護、保障小區業主的物權,建設和諧社區,有哪些必要條件?
  陳幽泓:社區和諧才能實現安居樂業。當前社區治理體系中多個法定主體各自權力來源、利益訴求、組織性質、工作方式關系所依據的法律政策都各不相同,存在交疊也有矛盾,導致社區中矛盾和糾紛難以解決。理順社區多元主體之間的關系,構建程序合理、環節完整的協商民主體系非常重要。
  記者:我們目前最缺的是什么?法律上還有哪些需要完善的地方?
  陳幽泓:首先需要著眼于小區的一對矛盾體——“兩新”組織(新經濟組織、新社會組織)中的業主組織的成立和規范。作為物業管理的甲方、小區物權事務的法定主體,業主組織是小區管理維護的埋單者和大量基層公共服務(安保、消防、綠化、垃圾、應急等)的責任者。業主組織不存在或者運作不規范,都會導致城市建筑和配套設施設備的頹敗、老化和安全事故隱患,目前這些狀況已然大量出現。
  由于小區物業事務涉及《立法法》規定的“非國有財產”、“基層群眾自治制度”和“民事基本制度”,所以要解決目前存在的問題,需要三個層面制度的協調發展。自上而下看:第一個層面是國家立法層面;第二個層面是省市和政府部門政策法規層面;第三個層面是社區規章。自下而上看,業主組織要因地制宜地創建支撐內部治理能力的制度;政府層面要制定《物權法》配套實施的物業管理辦法和業主組織管理辦法等;國家層面要制定社會組織法、業主組織法等改進社會治理方式、激發社會組織活力的相關法律。

  (孫龍飛、丁世杰參與采訪)
  《 人民日報 》( 2015年09月15日 15 版)

 

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